各區(qū)縣人民政府，市政府有關(guān)部門、有關(guān)直屬機構(gòu)：

現(xiàn)將《關(guān)于推進“工改工”促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》予以印發(fā)，請認真貫徹執(zhí)行。執(zhí)行過程中遇到的問題，請徑向市自然資源局反映。

汕頭市人民政府

2025年8月14日

關(guān)于推進“工改工”促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見

為深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，貫徹黨中央、國務院關(guān)于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，貫徹落實習近平總書記視察廣東視察汕頭重要講話和重要指示批示精神，進一步落實我市“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”部署，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局，大力推進“工改工”，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，盤活存量土地和低效用地，提高土地利用效率，根據(jù)自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)工作的要求、《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于深化工業(yè)用地市場化配置改革若干措施的通知》等文件精神，結(jié)合本市實際，提出如下實施意見。

一、適用范圍

“工改工”（工業(yè)改工業(yè)）是指依據(jù)國土空間規(guī)劃保留現(xiàn)狀工業(yè)、倉儲、物流用地（下稱工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地）性質(zhì)進行升級改造，除生產(chǎn)工藝、現(xiàn)狀改造、地塊形態(tài)有特殊要求的項目外，改造后容積率原則上應不低于3.5。

二、工作目標

各區(qū)（功能區(qū)）持續(xù)推進“工改工”推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、集聚發(fā)展，提高土地利用效率，提升城鄉(xiāng)景觀面貌。

（一）推進國有低效工業(yè)用地升級改造。各區(qū)（功能區(qū)）結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)集約節(jié)約用地的要求和標準，按照我市低效產(chǎn)業(yè)用地再利用相關(guān)政策要求，全面深入開展國有低效工業(yè)用地清查和認定，疊加運用“三舊”改造等政策，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和國有工業(yè)用地再開發(fā)與升級改造，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能、新空間。

（二）實施村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造。對屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，現(xiàn)狀為工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，分批次有步驟進行整治提升，解決村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)布局分散、形態(tài)破舊、隱患突出、效益低下等問題，改造建設(shè)為高質(zhì)量發(fā)展集聚區(qū)。

（三）通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，促進國土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備；增加建設(shè)用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項目的容積率，推廣應用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，明顯降低單位GDP建設(shè)用地使用面積；建立可復制推廣的低效用地再開發(fā)政策體系和制度機制，為促進城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約式、綠色化高質(zhì)量發(fā)展提供土地制度保障。

三、工作原則

（一）規(guī)劃引領(lǐng)，綜合施策

以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指引，有效整合規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、財政、稅收等政策，強化產(chǎn)業(yè)用地資源保障，促進用地升級改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）健全機制，分類實施

健全政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、市場運作、公眾參與的改造機制，堅持利益激勵與倒逼促改相結(jié)合，鼓勵市場主體以多種形式參與，政府與市場雙向發(fā)力持續(xù)推進“工改工”。

四、工作任務

（一）劃定工業(yè)用地控制線

加強工業(yè)用地管控，在全市劃定不少于180平方公里工業(yè)用地控制線，“工改工”項目重點在工業(yè)用地控制線范圍內(nèi)開展。對控制線內(nèi)的工業(yè)用地實行嚴格保護，除在控制性詳細規(guī)劃中落實必要的公共管理與公共服務用地、交通運輸用地（含軌道車輛段、停車場上蓋開發(fā)）、公用設(shè)施用地、綠地與開敞空間用地、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地、服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)市場、物流管理中心等配套設(shè)施及公共利益需要用地（包括政府主導的候工樓、保障性住房）外，不得調(diào)整為其他非工業(yè)用途。

工業(yè)用地控制線外且面積達到10畝的現(xiàn)狀工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，不涉及規(guī)劃控制的道路、公用和公共服務設(shè)施用地，需要實施“工改工”但不符合控制性詳細規(guī)劃的，應開展專題論證形成論證報告，報自然資源部門按程序執(zhí)行?？刂菩栽敿氁?guī)劃為住宅性質(zhì)的現(xiàn)狀國有工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，實施“三舊”改造的，原則上由政府收購、儲備，并通過招拍掛公開出讓。（市、區(qū)政府已經(jīng)審批改造方案、年度實施計劃尚未失效或?qū)儆凇叭亍钡捻椖砍猓?/p>

（二）明確利用目標和計劃

各區(qū)（功能區(qū)）應核實各宗用地的產(chǎn)值、稅收、投資額、建設(shè)進度等情況，提出工業(yè)用地再利用目標，按照“改造提升一批”、“功能轉(zhuǎn)換一批”、“淘汰關(guān)停一批”等路徑整體謀劃，科學制定計劃。

（三）大力培育示范園區(qū)

各區(qū)（功能區(qū)）應以主導產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為主體創(chuàng)建品牌園區(qū)。支持升級改造后規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的集聚區(qū)申請認定省產(chǎn)業(yè)園區(qū)或就近納入國家、省產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理。

五、財政獎勵與稅收優(yōu)惠

（一）獎勵措施

村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造以政府掛賬收儲方式實施的，土地公開交易出讓收入扣除應計提上繳部分后可全額補償村集體。建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的，按照“一事一議”原則研究給予扶持。

鼓勵各區(qū)（功能區(qū)）制定相關(guān)配套扶持政策。

（二）落實稅收優(yōu)惠

稅務部門依法落實“工改工”項目相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，按規(guī)定辦理“工改工”項目相關(guān)稅收減免。

六、用地政策

（一）放寬準入門檻

2009年12月31日前已建設(shè)使用，規(guī)劃用途為工業(yè)，且確需實施升級改造的現(xiàn)狀工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，可按規(guī)定納入“三舊”改造標圖建庫范圍，不受上蓋物占地比例限制。上述用地無合法用地手續(xù)的，可按政策完善用地手續(xù)，同時在土地有償使用合同中明確約定將工業(yè)用地改變?yōu)槠渌?jīng)營性用途的，由政府無償收回土地使用權(quán)。

（二）完善用地手續(xù)

1.完善歷史用地手續(xù)

2009年12月31日前，企業(yè)或個人與村集體簽訂土地補償協(xié)議（含征地、購買、出租、轉(zhuǎn)讓等）的，可由企業(yè)或個人作為主體，經(jīng)村集體依法表決同意，可按照“三舊”改造政策實施“工改工”。

土地保留集體所有性質(zhì)的，由村集體以協(xié)議方式將集體建設(shè)用地出讓、出租給企業(yè)或個人；土地轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)的，由政府以協(xié)議方式將國有建設(shè)用地出讓、出租給企業(yè)或個人；企業(yè)或個人已按購買、轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定付清補償款且不低于同期征地補償標準的，視同簽訂征地補償協(xié)議。

2.完善歷史用地處理機制

對納入“三舊”改造標圖建庫范圍內(nèi)尚沒有完善用地手續(xù)的歷史集體用地（含歷史上已作出行政處罰），按用地發(fā)生時的法律政策規(guī)定落實處理（處罰）后，可按現(xiàn)狀建設(shè)用地地類完善歷史用地手續(xù)。

（三）完善不動產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)

對于2009年12月31日前建成且符合國土空間規(guī)劃可保留的歷史既有工業(yè)廠房，涉及完善不動產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)的，按照《自然資源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕1號）辦理。

（四）延長使用年限

“工改工”項目國有建設(shè)用地原始出讓年限不足50年的，土地使用權(quán)人可于期限屆滿前申請續(xù)期補足至50年，經(jīng)區(qū)政府、功能區(qū)管委會批準后以協(xié)議方式辦理，并按規(guī)定補交土地價款。屬于“三舊”改造的，土地使用年限可按規(guī)定重新起算。

在清查摸底的基礎(chǔ)上探索制定政策，支持土地使用期限屆滿的工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地實施“工改工”。

（五）支持提容增效

工業(yè)用地提高容積率，不需補交地價款。項目宗地內(nèi)允許配建不超過總建筑面積15%的生產(chǎn)服務、行政辦公、生活服務等配套設(shè)施，不需補繳地價款。

（六）支持配建保障性租賃住房

經(jīng)市人民政府同意，在確保安全的前提下，可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)中工業(yè)項目配套建設(shè)行政辦公及生活服務設(shè)施的用地面積占項目總用地面積的比例上限由7%提高到15%，總建筑面積占比上限15%可相應提高，提高部分建筑面積主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房，嚴禁建設(shè)成套商品住宅。

對閑置和低效利用的廠房、倉儲存量房屋，經(jīng)市人民政府同意，在符合規(guī)劃原則、權(quán)屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房；用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質(zhì)，不補繳土地價款。

（七）支持土地置換

需易地搬遷的“工改工”項目，可以協(xié)議方式為原土地使用權(quán)人重新安排價值相當?shù)墓I(yè)用地用于工業(yè)項目建設(shè)，原用地由政府收回。

（八）支持土地分割

已實施動工但因項目資金、預期效益等原因停止開發(fā)建設(shè)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，經(jīng)區(qū)政府、功能區(qū)管委會批準，允許企業(yè)將未建土地實施一次分割轉(zhuǎn)讓或整體轉(zhuǎn)讓。

土地轉(zhuǎn)讓后應在1年內(nèi)動工建設(shè)。土地轉(zhuǎn)讓時，買受人應與園區(qū)管理機構(gòu)或街道辦事處簽訂項目投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議，對開發(fā)建設(shè)期限、投資強度、容積率等各項指標及相關(guān)違約責任進行約定，并作為土地轉(zhuǎn)讓合同的附件。

涉及因企業(yè)原因造成土地閑置的，應在分割前按規(guī)定繳交土地閑置費。

（九）支持物業(yè)分割、分割轉(zhuǎn)讓

國有建設(shè)用地上已確權(quán)登記的廠房、倉庫等物業(yè)的國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)（下稱工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)），申請人要求辦理工業(yè)物業(yè)（項目配套設(shè)施已同步建成）分割登記的，可按幢、層分割為可以獨立使用且權(quán)屬界線封閉的空間辦理不動產(chǎn)登記。用地批準文件或土地使用權(quán)出讓合同約定不得分割及分割轉(zhuǎn)讓的工業(yè)物業(yè)，原則上不得分割及分割轉(zhuǎn)讓，但經(jīng)批準單位或土地使用權(quán)出讓方審核同意，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同或補充協(xié)議后，可按照有關(guān)規(guī)定進行分割、分割轉(zhuǎn)讓。

工業(yè)物業(yè)項目范圍內(nèi)的辦公、生活服務等非生產(chǎn)性用房不得獨立進行分割、分割轉(zhuǎn)讓或抵押，但可以隨工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)按規(guī)定比例且以幢、層等固定界限為基本單元（可以獨立使用且權(quán)屬界線封閉的空間）進行分割、分割轉(zhuǎn)讓、抵押。

分割轉(zhuǎn)讓后原權(quán)利人自留的工業(yè)或倉儲功能的建筑面積占分割轉(zhuǎn)讓前工業(yè)或倉儲功能確權(quán)登記的建筑面積比例不得低于40%，不得再擴建非生產(chǎn)性用房。受讓后的工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)自完成轉(zhuǎn)移（分割轉(zhuǎn)讓）不動產(chǎn)登記之日起5年內(nèi)不得再次轉(zhuǎn)讓。標準廠房的分割轉(zhuǎn)讓可不受本款限制。

（十）支持分期、分幢登記

項目按照建設(shè)工程規(guī)劃許可進行分期或分幢建成的廠房，并已通過消防驗收、竣工驗收備案的，允許項目先按分期或分幢辦理不動產(chǎn)權(quán)登記。待宗地范圍內(nèi)的工業(yè)物業(yè)按建設(shè)工程規(guī)劃許可內(nèi)容全部建成，并取得竣工驗收備案手續(xù)后，給予辦理宗地內(nèi)所有物業(yè)不動產(chǎn)權(quán)登記。同一建設(shè)周期的建設(shè)內(nèi)容應當包括相應的配套設(shè)施。

（十一）支持標準廠房預售

國有建設(shè)用地上符合規(guī)定的標準廠房可根據(jù)《汕頭經(jīng)濟特區(qū)商品房銷售條例》規(guī)定的條件申辦商品房（一手房）預售許可和現(xiàn)售備案。在建成后由建設(shè)單位按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的規(guī)定辦理不動產(chǎn)首次登記，再由建設(shè)單位和購房企業(yè)辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記（即分戶登記），為購房企業(yè)核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證。

（十二）支持微改造

具有合法建設(shè)用地手續(xù)的“工改工”項目，鼓勵業(yè)主在有合法來源的建設(shè)用地上保留原建筑物主體，在用地產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)采取改建擴建加建、局部拆建、完善公建配套設(shè)施等方式實施微改造。

符合土地政策和控制性詳細規(guī)劃，符合消防和房屋安全要求，原則上實施改造的建筑物總建筑面積占原有總建筑面積的比例不低于5%，且改造工程概算不少于100萬元（不含土地出讓金），竣工驗收時項目改造后容積率應比出讓合同約定的容積率增加50%以上且投資強度須達到500萬元/畝以上，或稅收須達到20萬元/畝/年以上，具體條件在項目監(jiān)管協(xié)議中詳細約定。項目改造方案由各區(qū)政府、各功能區(qū)管委會審定后，可完善規(guī)劃、用地、消防、施工等手續(xù)。

（十三）支持連片改造

在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿、價值相當，且有連片改造需要的前提下，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進行空間位置互換。對于納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地，可一并打包進入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造。

對于市場主導的“工改工”拆除重建類改造項目，市場主體已征得規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項目仍難以推進，可申請將項目轉(zhuǎn)為由政府主導的方式推進，市、區(qū)（縣）政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，可對經(jīng)核定的市場主體前期投入費用予以合理補償?！肮じ墓ぁ表椖?，多數(shù)原權(quán)利主體同意改造，少數(shù)原權(quán)利主體不同意改造的，可積極探索政府裁決和司法裁判。

“工改工”項目采取產(chǎn)權(quán)補償方式的，補償給原權(quán)利人的工業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)用房、配套用房可按原有合法建筑面積的1至1.3倍核算；采取貨幣補償方式的，可參考我市及各區(qū)國有土地上房屋征收補償有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

允許同一企業(yè)把相鄰的多個工業(yè)地塊歸宗，配套用房集中設(shè)置、整體核算占比。

七、簡化審批

（一）優(yōu)化審批程序

金平區(qū)、龍湖區(qū)范圍內(nèi)不涉及完善用地手續(xù)的項目，改造方案由區(qū)政府、功能區(qū)管委會審批。沒有編制“三舊”改造專項規(guī)劃的，應當符合控制性詳細規(guī)劃?！叭f”改造年度實施計劃、改造方案可合并審批，區(qū)政府、功能區(qū)管委會審批的改造方案只需征求區(qū)政府、功能區(qū)管委會有關(guān)部門意見。

企業(yè)利用現(xiàn)有合法工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地改建、加建、拆除重建的，符合國土空間規(guī)劃及政策要求的可直接申辦《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

推行區(qū)域評估制度，對納入改造計劃的村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)、成片連片改造片區(qū)，各區(qū)應組織開展區(qū)域評估。對已完成區(qū)域評估的項目，在符合區(qū)域評估報告使用條件下，不再要求單個改造項目進行壓覆重要礦產(chǎn)資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質(zhì)災害危險性、地震安全性等相關(guān)評估。

（二）精簡報建環(huán)節(jié)

符合以下條件的項目，免予辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可：不改變建筑面積、總高度、層數(shù)、外立面，不影響建筑安全的裝飾裝修、維修整治工程；在原有用地紅線范圍內(nèi)新建不增加建筑面積的圍墻、布局地面停車設(shè)施和機械式立體停車設(shè)施、公廁、垃圾站等。

工業(yè)項目允許在滿足消防、抗震、防汛、防爆、交通安全以及水源保護、供水保護、環(huán)境保護、電力保護及城市設(shè)計等方面的要求，符合機場、氣象臺、導航臺、電臺和其他無線電通訊設(shè)施（含微波通訊）通道、軍事設(shè)施等凈空要求的前提下，按實際需求放寬建筑密度、建筑間距、建筑限高等技術(shù)要求，并可按照建筑高度24米退讓道路。工業(yè)、物流倉儲用地相鄰，建筑物與相鄰用地退距可按消防要求控制。

（三）實行信任審批

在“工改工”項目實行“容缺受理”及“承諾制”信任審批制度，允許在基本條件、關(guān)鍵材料具備，非關(guān)鍵性材料缺少的前提下先行受理并進入審核程序，待材料補正后及時出具辦理結(jié)果。對通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴重后果的審批事項，由申請人作出書面承諾后，可以直接作出審批決定，以提升審批效率，加快“工改工”項目開工落地。

八、保障措施

（一）加強執(zhí)法管控

各區(qū)（功能區(qū)）應加強對工業(yè)用地的管理，建立日常的監(jiān)管巡查機制，大力懲處非法改變用途。堅持文明執(zhí)法與嚴格執(zhí)法相結(jié)合，形成整治“兩違”、淘汰落后產(chǎn)能的高壓態(tài)勢，在平穩(wěn)有序中推進改造。

（二）加強環(huán)境整治

嚴格落實生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)要求，健全“散亂污”場所清理整治長效機制，嚴格整治要求，對涉非法用地的場所關(guān)停取締，對污染防治設(shè)施配套不到位及不符合安全生產(chǎn)條件、存在重大安全和環(huán)境污染隱患的企業(yè)實行限期整改，對未達到整改要求的依法關(guān)閉退出。

（三）保護歷史文化

涉及具有歷史文化保護價值的工業(yè)遺址、廠房等，不能隨意遷移拆除；禁止遷移、砍伐古樹名木，嚴格審批樹木砍伐、遷移。涉及不可移動文物、歷史建筑、歷史文化街區(qū)等歷史文化遺產(chǎn)資源保護的，須依法履行相應審批和備案程序。

（四）嚴格項目監(jiān)管

各區(qū)（功能區(qū)）要對“工改工”項目加強監(jiān)管，項目批準后，改造主體必須與區(qū)政府或功能區(qū)管委會簽訂項目監(jiān)管協(xié)議，明確開工期限、投產(chǎn)時間、投資強度、產(chǎn)值稅收、節(jié)能環(huán)保、項目退出機制、違約處置措施等具體監(jiān)管要求。對核定期內(nèi)無法履行項目監(jiān)管協(xié)議要求的土地使用權(quán)人，由各區(qū)（功能區(qū)）依規(guī)依約進行處置。

（五）加強監(jiān)督檢查

加強對各區(qū)（功能區(qū)）的監(jiān)督檢查，細化各區(qū)（功能區(qū)）目標任務，“工改工”辦定期對各區(qū)（功能區(qū)）進行監(jiān)督檢查。

本意見自印發(fā)之日起施行，有效期至2028年8月17日止。有效期屆滿，經(jīng)評估認為需要繼續(xù)施行的，根據(jù)評估情況重新修訂。

相關(guān)稿件

《關(guān)于推進“工改工”促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見（送審稿）》解讀2025-08-21